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2020年06月03日

人大委員關(guān)于推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的立法建議

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育取得了明顯發(fā)展，但仍然是教育體系中最薄弱的短板，發(fā)展不充分不平衡因而“入園難”“入園貴”問題在城鄉(xiāng)仍然突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)79.6%，發(fā)展的同時(shí)意味著仍有超過1/5的兒童不能接受學(xué)前教育。特別是在廣大的中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)，發(fā)展的不充分不平衡問題仍明顯存在。

據(jù)調(diào)研，在一些中西部、農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前三年毛入園率在50%以下，有的貧困縣僅30%~40%；還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未能實(shí)現(xiàn)擁有一所中心幼兒園。另外，一些幼兒園因缺乏經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)困難；一些已建園因缺乏師資開不了門；或者一些園因缺乏專業(yè)合格的教師，小學(xué)化現(xiàn)象較為普遍，或教育質(zhì)量不高。

存在上述問題的直接原因是對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)、定位缺乏真正認(rèn)識(shí)，一些政府部門對(duì)發(fā)展學(xué)前教育的主導(dǎo)責(zé)任不明確、或者落實(shí)不到位；深層次原因是，學(xué)前教育管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等短板依然突出，適應(yīng)于我國(guó)新形勢(shì)下新要求的體制機(jī)制尚未有效建立。而最上位、根本的原因則在于，我國(guó)尚未有國(guó)家層面、專門的《學(xué)前教育法》，沒有對(duì)上述學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次、關(guān)鍵性問題，做出明確的法律規(guī)定。

因此，亟須加快學(xué)前教育立法，推進(jìn)立法進(jìn)程，適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，著力補(bǔ)上學(xué)前教育這塊“短板”，保障事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展?；谏钊胝{(diào)研與思考，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育立法宗旨、理念與重點(diǎn)，提出如下建議：

立法宗旨

我國(guó)學(xué)前教育立法宗旨的確定，應(yīng)從學(xué)前教育的屬性定位出發(fā)，不僅立足當(dāng)前，且要著眼未來(lái)；還應(yīng)充分考慮滿足人民群眾對(duì)普及普惠且有質(zhì)量教育的需求，更要積極適應(yīng)國(guó)家當(dāng)前與未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和諧發(fā)展的需要。因此，建議我國(guó)學(xué)前教育立法需堅(jiān)持“五立足”，即立足更好貫徹落實(shí)十九大“幼有所育”“不斷取得新進(jìn)展”的重大決策部署，立足有效促進(jìn)億萬(wàn)兒童身心全面健康成長(zhǎng)、未來(lái)國(guó)民素質(zhì)整體提升，立足有效滿足廣大人民群眾日益迫切的美好期待，立足有力保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展需求，立足保障與促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，真正構(gòu)建起“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”的學(xué)前教育基本公共服務(wù)體系。

立法理念

公益與普惠。明確學(xué)前教育的根本屬性是公益性，牢牢堅(jiān)持公益、普惠的立法方向與基本原則，將學(xué)前教育事業(yè)納入基本公共教育服務(wù)體系和重要的社會(huì)公益事業(yè)。

政府主導(dǎo)。充分發(fā)揮中央和地方各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的主導(dǎo)作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府主導(dǎo)不等于主辦，更不等于投入或“全包”，明確政府責(zé)任包括制定發(fā)展規(guī)劃、完善管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策，公平資源配置等。

改革與創(chuàng)新。牢固樹立新發(fā)展理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，改革與健全學(xué)前教育管理體制、投入體制、辦園體制與教師政策制度等，破解制約事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，著力構(gòu)建與新時(shí)代新形勢(shì)相適應(yīng)的管用有效、積極有活力的體制機(jī)制與政策制度。

公平與均衡。堅(jiān)持?；尽⒀a(bǔ)短板、促公平、提質(zhì)量的原則，重點(diǎn)向中西部、老少邊窮和農(nóng)村地區(qū)傾斜，并優(yōu)先保障城鄉(xiāng)困難家庭兒童、孤殘兒童、留守和流動(dòng)兒童等弱勢(shì)群體接受學(xué)前教育。

立法重點(diǎn)

（一）明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)、定位

明確學(xué)前教育的根本屬性是教育性與公益性，其是我國(guó)國(guó)民教育體系和社會(huì)公益事業(yè)的重要組成部分。學(xué)前教育不僅是基礎(chǔ)教育的重要組成部分、國(guó)家學(xué)制的第一階段，直接影響著億萬(wàn)兒童的身心全面健康發(fā)展，關(guān)乎未來(lái)國(guó)民素質(zhì)的整體提升；而且直接關(guān)涉滿足廣大百姓對(duì)“幼有所育”的美好向往，直接關(guān)涉家長(zhǎng)安心從事生產(chǎn)科研、放心參加技能培訓(xùn)，因而直接關(guān)涉國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康和諧發(fā)展，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。

（二）明確規(guī)定政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的主導(dǎo)責(zé)任與相關(guān)部門的職責(zé)及分工協(xié)調(diào)機(jī)制

厘清并強(qiáng)化中央和地方各級(jí)政府在我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展、基本公共學(xué)前教育服務(wù)提供中的主體責(zé)任。明確規(guī)定各級(jí)政府的主導(dǎo)責(zé)任是多方面的，主要應(yīng)包括統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，制定事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與目標(biāo)，健全與完善管理、投入與辦園等體制機(jī)制與教師政策制度，構(gòu)建普惠標(biāo)準(zhǔn)與教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立督導(dǎo)評(píng)估體系，優(yōu)化和公平資源配置，等等。同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定，教育、財(cái)政、發(fā)改、編制、人社、國(guó)土、住建、衛(wèi)生等部門的職責(zé)，并建立教育部門主管、各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)與協(xié)調(diào)合作的工作機(jī)制。

（三）明確規(guī)定學(xué)前教育管理體制與機(jī)構(gòu)

明確建立“省市統(tǒng)籌以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，規(guī)定中央、省、地市和縣等在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)。明確中央政府要對(duì)全國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與謀劃，包括明確事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和方向，制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建政策制度體系，健全體制機(jī)制等。明確加強(qiáng)省市級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，既要貫徹落實(shí)國(guó)家事業(yè)發(fā)展方針、政策，同時(shí)要制定本區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)體制機(jī)制改革，健全相關(guān)政策制度，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)等。明確加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)所轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的管理與指導(dǎo)的主體責(zé)任，制定與實(shí)施縣域內(nèi)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃、教師培訓(xùn)、質(zhì)量督導(dǎo)等。并應(yīng)在法律中明確規(guī)定，中央、省、地市三級(jí)政府應(yīng)設(shè)立專門的學(xué)前教育行政管理機(jī)構(gòu)；縣級(jí)政府，有條件的地區(qū)，應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，至少要有一名專職干部，以保障健全事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理體系。

（四）明確建立健全學(xué)前教育財(cái)政投入體制和運(yùn)行保障機(jī)制

明確規(guī)定在中央和地方各級(jí)政府財(cái)政性教育預(yù)算中，應(yīng)單項(xiàng)列支學(xué)前教育財(cái)政投入。建立各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入分擔(dān)機(jī)制，合理劃分各級(jí)政府的分擔(dān)比例。明確構(gòu)建優(yōu)先發(fā)展公益性和普惠性幼兒園的公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，建立面向公辦園、各類公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，并著重加大對(duì)各類普惠性幼兒園的投入力度。著力加大對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的投入，制定分類別、分區(qū)域的學(xué)前教師財(cái)政投入保障與分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)提高教師待遇，并加強(qiáng)對(duì)教師培養(yǎng)培訓(xùn)的投入。明確建立城鄉(xiāng)不同的投入體制，分區(qū)域、分項(xiàng)目、分重點(diǎn)，著重加大中央政府對(duì)中西部、農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的轉(zhuǎn)移支付力度，并對(duì)革、民、邊、貧地區(qū)實(shí)行制度化的傾斜投入。建立政府、家庭學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，并建立引導(dǎo)、支持與規(guī)范社會(huì)力量投入辦園的制度。

（五）明確確立以公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園為主體并多元共同發(fā)展的辦園體制

明確公益、普惠的辦園方向，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體制。明確不“唯公”，而“唯普惠、規(guī)范與有質(zhì)量”，創(chuàng)新、有效地?cái)U(kuò)大各類教育資源。大力發(fā)展公辦園，多途徑提高公辦園占比，以能真正起到引領(lǐng)方向、平抑價(jià)格、保障質(zhì)量的“壓艙石”作用；同時(shí)，應(yīng)參照公辦園財(cái)政投入政策和教師政策，著力加大對(duì)各類公辦性質(zhì)園的支持力度；并且，積極引導(dǎo)、支持與促進(jìn)普惠性民辦園的發(fā)展。這樣，打破公民辦壁壘，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，激發(fā)各方投入和辦園的活力，大力發(fā)展各類普惠性幼兒園，真正實(shí)現(xiàn)多渠道增加資源供給。明確城鄉(xiāng)實(shí)行不同的辦園體制，在農(nóng)村和貧困地區(qū)，以政府投入的公辦園為主，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)至少辦好一所中心園；在城市、縣城地區(qū)，在加大政府投入的同時(shí)，廣泛鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量投入辦園，支持企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、高校、街道等辦園并將其納入公辦園管理，真正建立起以公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園等為主的公共學(xué)前教育服務(wù)體系。

（六）明確規(guī)定學(xué)前教師的身份地位，待遇、專業(yè)發(fā)展等基本權(quán)益與保障

明確學(xué)前教師的法律身份與地位，其同中小學(xué)教師一樣承擔(dān)著國(guó)家公共教育職能，因此是基礎(chǔ)教育教師的一部分，應(yīng)明確其與中小學(xué)教師享有同等的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，并保障其基本工資、醫(yī)療養(yǎng)老失業(yè)保險(xiǎn)等待遇與專業(yè)發(fā)展權(quán)利。通過生均財(cái)政撥款等方式，保障學(xué)前教師的工資、社保、績(jī)效工資等待遇；并通過專項(xiàng)補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等，著力提高公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園教師與普惠性民辦園教師的工資與待遇，逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬。明確建立與完善學(xué)前教師資質(zhì)、準(zhǔn)入、聘用與考核評(píng)估制度；建立單列的學(xué)前教師職稱序列；并明確教師培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展的保障機(jī)制，將其納入各級(jí)政府的基礎(chǔ)教育教師培訓(xùn)體系和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制中。

（七）明確建立健全學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估與問責(zé)制度

明確建立學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與質(zhì)量的評(píng)估制度。各級(jí)政府應(yīng)將發(fā)展學(xué)前教育納入政府職責(zé)與考核評(píng)估范疇，把對(duì)事業(yè)發(fā)展責(zé)任落實(shí)及規(guī)劃實(shí)施、經(jīng)費(fèi)投入、教師隊(duì)伍建設(shè)、質(zhì)量與安全保障等情況，作為考核各級(jí)政府及相關(guān)的教育、財(cái)政、發(fā)改、人社、編制、國(guó)土、住建等部門及其領(lǐng)導(dǎo)工作的重要指標(biāo)。同時(shí)，建立督導(dǎo)、公示、獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)制度，對(duì)發(fā)展學(xué)前教育成績(jī)突出的地方和領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行公示、宣傳、表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等；對(duì)政府主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不力、普惠性資源擴(kuò)展不足、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行公示與問責(zé)制度。

（八）明確建立優(yōu)先保障貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的學(xué)前教育扶助制度

建立對(duì)中西部、農(nóng)村地區(qū)和革民邊貧地區(qū)的傾斜性支持制度，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育的普及普惠與質(zhì)量提升，努力推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展的公平與均衡。在資源配置、財(cái)政投入、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面，對(duì)上述地區(qū)予以優(yōu)先并大力度地支持與保障，著力構(gòu)建起廣覆蓋、保基本、補(bǔ)短板和有質(zhì)量的基本公共學(xué)前教育服務(wù)體系。并且，應(yīng)建立面向弱勢(shì)群體的學(xué)前教育基本免費(fèi)制度，重點(diǎn)保障城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤殘兒童、流動(dòng)兒童和留守兒童等各類弱勢(shì)兒童群體接受基本、普惠的學(xué)前教育。

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